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户外广告和牌匾标识是城市景观的重要组成因素，也是城市管理的重要内容之一。井然有序的户外广告和牌匾标识能为城市景观锦上添花，成为一道亮丽的风景线，但是过度泛滥的广告不仅妨碍城市景观，还会降低宣传效果，因此各城市都对户外广告和牌匾标识的设置进行管控。东京都是日本的首都，也是一座国际大都市，在很早之前就开始对户外广告和牌匾标识进行科学合理的引导与规范，且成效显著，其经验与做法对北京市打造国际一流和谐宜居之都具有很好的借鉴意义。
一、户外广告和牌匾标识的定义
日本把户外广告叫做“屋外广告”。因为在降雨频繁的日本，能抵抗夜间雾水的屋顶是房屋的重要组成部分。日本以屋顶来区分屋内和屋外，屋顶的外侧即“屋外”。根据日本《户外广告法》第2条第1项的规定，户外广告是指长期或者在一定时期连续在户外展示给公众观看的东西，包括招牌、立式招牌、海报、告示，和在广告塔、广告板、建筑物及其他构筑物等上面张贴或展示的，以及与此类似的东西。
说到户外广告，一般很容易联想到商业广告。但日本所说的户外广告，只要其具备上述定义中的条件，不管是否有营利性，除展示的文字外，图形、商标、标识等都属于户外广告的范畴。也就是说，与北京市不同，东京都的户外广告既包含商业广告，也包含公益广告，且种类繁多，如广告塔、广告板、贴纸广告、立式招牌、广告旗、车身广告、标识广告、拱门广告、气球广告，等等。而根据《北京市户外广告设置管理办法》的规定，北京市的户外广告仅指商业广告。此外，北京市除了户外广告之外，还有牌匾标识、标语宣传品这两种类型，而东京都的户外广告是一个比较宽泛的概念，并没有像北京市那样分类。但是，由于土地私有制的关系，东京都有一种比较特殊的广告，叫做“自家用广告”，是指设置在自己的住所、公司、营业场所或工作场所的，写有自己的姓名、店名、名称、商标、营业内容或经营范围等相关信息的广告。这种“自家用广告”相当于北京市的牌匾标识，但是不同之处在于，东京都的自家用广告上除了可以显示名称、字号、商标和标志之外，还可以显示营业内容和经营范围。为方便对比，本文将“自家用广告”统称为“牌匾标识”，特此说明。
二、户外广告相关的法律法规
日本是一个立法先行的国家，对户外广告的管理也不例外。1949年6月，日本政府颁布了《户外广告法》，这是户外广告设置与管理的根本大法。该法将户外广告的设置与管理交由地方政府全权负责。在此大背景下，1949年8月，东京都制定了《东京都户外广告条例》（以下简称《条例》），其中第一条就说明，制定该条例的目的是营造并保持良好的风致景观、防止户外广告对公众造成危害。由此可见，户外广告与景观营造密不可分。《条例》还规定了政府、广告经营者和公民各自的责任和义务等。同年9月，东京都又出台了《户外广告条例实施规则》，对户外广告进行更具体、更有针对性的规划与管理。
东京都户外广告的监督和管理由东京都城市整备局负责，其户外广告部门在《户外广告条例》的基础上制定了《户外广告指南》，该指南以图例方式对户外广告的设置规范作了进一步细化，具有更强的操作性。2005年10月，东京都又制定了《户外广告等相关的行政处分纲要》，规定了户外广告违法行为相关的处罚基准及处理流程，以期保证行政处分的公平性与透明性。
三、户外广告和牌匾标识的审批制度
东京都的户外广告采取两级管理方式，东京都负责制定条例，各区市町负责具体的审批、监督和管理事务。东京23区及岛屿部的户外广告由区长或市长进行审批，多摩地区则根据广告的规模由市长或者多摩建筑指导事务所所长审批。审批时需要提交申请书及相关图纸材料，并根据广告的类型缴纳不同的费用。例如，广告塔、广告牌以面积计费，每5平方米的费用为3220日元，展示期限为2年，而广告旗、广告气球等以个数计费，展示期限为1个月。
审批通过后，申请者会拿到一张户外广告许可标识票，上面写有获批的展示期限、展示序号等信息，在设置户外广告时必须将此标识票贴在显眼的位置，并且还要将张贴位置等信息报告给审批部门。未张贴标识票的有可能被认定为违规户外广告。
户外广告在展示期间，不得随意更改广告内容、展示位置等。如果必须要变更，需提前进行审批。此外，展示期限届满后，须立即拆除。如果要延长展示期限，需在期满前10日内向原审批部门办理延长申请手续。
四、户外广告和牌匾标识的设置规范
（一）设置区域划分
根据《城市规划法》对土地用途的不同限定，东京都将广告设置区域分为两类。第一类是禁设区域和禁设物件，禁止设置户外广告的地区和场所被称为禁设区域，不能设置户外广告的街道树、防护栏等被称为禁设物件。如表1所示，住宅专用区、生态环境保护区、历史文化遗产区域、学校等社会公益区、铁路沿线等区域均为禁设区域。禁设物件包括桥梁、道路标识、交通灯、护栏、街道树、邮筒、公用电话亭等。需要说明的是，电线杆、路灯柱、消防栓标识、拱门和拱廊的支柱虽然也属于禁设物件，但是这些物件上禁止设置的是告示、海报、广告旗、立式招牌等，除此之外的广告可以设置。
第二类是审批区域，即经过审批后可以设置户外广告的地区和场所。东京都内特别区、市及町，自然公园法中指定的国立公园、国家公园和都立自然公园，景观规划区域中知事所指定的区域中，除去禁止区域之外的其他区域均为审批区域。在审批区域内设置广告需要进行审批。
（二）牌匾标识的设置规范
与普通户外广告相比，牌匾标识的设置更加灵活。首先在禁设区域，虽然不能设置屋顶和突出式牌匾标识，但可以设置在地面上和墙面上，当合计面积5平方米以下时无需审批即可自行设置，面积在5~20平方米之间的牌匾标识经过审批后也可设置；面积超过20平方米以上的禁止设置，详见图1。其次在审批区域，面积10平方米以下的牌匾标识无需审批就可设置，需要审批的是面积在10平方米以上的牌匾标识，详见图2。
东京都对于户外广告的设置区域进行了明确的划分，无论是广告主还是广告从业者都一目了然，指导性和操作性非常强，此外东京都还在各区、各市设有专门解答户外广告相关问题的窗口，办公地址及联系电话等都公之于众，随时解疑答惑。
（三）设置要求
东京都的户外广告和牌匾标识，必须满足以下三个条件方可设置：第一，形状、规模、色彩、设计等不能对景观产生不良影响；第二，不能给公众带来危害；第三，原则上不能使用荧光涂料和荧光膜。除此之外，针对不同类型的户外广告和牌匾标识，对其高度、位置、面积等都进行了严格的限定。
首先来看广告塔和广告板。第一种情形是广告塔或广告牌直接设置在地面上，此时广告的上端应距离地面10米以内。但是，如果在商业区域内设置的是自家用广告，广告上端可以距离地面13米以内。对于道路上方突出来的广告，突出部分应控制在路面边线1米以内。另外，广告的下部如果区分步道和车道，则广告应设置在距离地面3.5米以上（如果超出路面边线0.5米以内则为2.5米以上）。如果没有划分步道和车道，则应设置在距离地面4.5米以上。
第二种情形是广告塔或广告板设置在建筑物屋顶上，若是木质建筑物，则所设广告的高度应距离地面10米以内。若是钢筋混凝土或钢结构建筑物，所设广告的高度应限制在从地面到广告上端的2/3以内（地面到广告顶部的高度低于10米的除外）。同时，若设在住宅专用区内，则从地面到广告顶部的高度应在33米以内，上述区域之外的其他区域则为52米以内。此外，所有屋顶广告都不能超出建筑物的宽度。
再看一下墙面广告。第一，墙面广告上端到地面的距离，也要满足在第1种和第2种住宅专用区不超过33米、在其他用途区域不超过52米的规定；第二，墙面广告不能超出建筑物的轮廓线；第三，墙面广告不能堵塞建筑物的窗户或紧急出口；第四，在同一墙面上展示相同内容的广告时，各个广告之间需间隔5米以上；第五，除广告幕以外，在商业区域，每块墙面广告的面积要在100平方米以下，在非商业区要在50平方米以下。最后，所有墙面广告的合计面积不能超过该墙面总面积的3/10。
最后看一下车体广告。车体广告是指在电车、公交车、观光巴士、出租车，以及在东京都内登记的汽车等车体上发布的广告。发布车体广告的通用注意事项有以下两点：一是发布的广告不能影响驾驶员的注意力，如电子显示屏广告、使用荧光材料或是有反光效果的广告等；二是不能在车窗和车门玻璃上发布广告。具体来看，发布在电车和巴士上的车体广告，其总面积应为除去车底之外车身表面面积的3/10以内，详见图3。
除了对户外广告和牌匾标识的面积、高度等进行限定之外，东京都还对其体量进行了规定。即在商业区或商业区附近高于10米的建筑物上展示广告时，其总展示面积不能超过建筑物墙面面积的60%，但展示期限在7天以内的除外。
目前，北京市的牌匾标识取消了设置审批程序，采用自行规范设置、事后监管的模式，而东京都的牌匾标识不仅需要根据规模及设置区域区别对待，还要遵守上述设置规范，这就保证牌匾标识既不会千篇一律，也不会杂乱无章。
（四）景观特别区的设置规范
户外广告和牌匾标识都是景观的构成要素之一。2007年，东京都制定了《东京都景观规划》，为推进形成良好的景观，指定了一批景观特别区和重点区。在这些区域设置户外广告和牌匾标识时，除遵守一般性规定外，还要遵守景观规划的要求。
目前，东京都共有67处景观特别区（重点区）属于严格管控区域。其中，8处文化遗产庭园景观特别区、墨田区和文京区的两处景观规划重点区内只能设置牌匾标识，并对设置高度、色彩等进行了严格限定。以文化遗产庭园景观特别区为例，首先此区域20米以上的区域不可设置屋顶牌匾标识，其次牌匾标识上不能使用光源。最后，其色彩需为与庭园景观相协调的低饱和度色，并规定了每个广告1/3以上面积可使用的色相和饱和度。
五、户外广告和牌匾标识的管理
东京都对户外广告从业者实行注册登记制度。凡是从事户外广告的设计、制作、安装等相关工作的法人或个人，在进行广告制作或安装工作前，无论其是否在东京都内有营业场所，都必须进行注册登记。登记时需提交申请书、誓约书、简历表、相关证明材料等，每次登记的有效期为5年。有效期满后若继续从事户外广告行业，需在登记有效期满30日前办理登记更新申请手续；如果超过有效期则需要重新注册登记。登记申请由东京都知事审批，登记完成后将被记入“户外广告从业者登记册”中，公众可随时查阅。未进行登记或通过非法手段获得登记的，一经发现将取消其从业资格，并处以30万日元以下的罚金或者罚款。
此外，在设置高度超过4米或展示面积超过10平方米的广告塔和广告板，以及拱门广告和装饰路灯广告时，还需要设置具备特定资格的户外广告管理者，专门负责上述户外广告的安全管理。
《户外广告条例》还对禁止发布的广告进行了规定：（1）使用易腐朽、腐蚀或破损材料的危险广告等；（2）结构或设置方法存在危险的广告等；（3）易破损、坠落、倒塌的广告等；（4）形似信号灯或道路标识或影响其效果等妨碍道路交通安全的广告。对于不符合规定的违规广告，管理部门有权要求发布者拆除。如果限期内没有拆除，将由管理部门代为拆除，相关费用由发布者承担，严重违规者将会被处罚。
六、对北京市户外广告和牌匾标识管理工作的启示
（一）健全法律法规，确保有法可依
东京都在1949年就颁布了《户外广告条例》，后经过多次修改，一直沿用至今。条例中对户外广告相关方的责任与义务、设置区域、设置要求、管理方式、处罚措施等进行了明确规定，该条例与实施规则、指南、行政处分纲要等形成了一个比较完整的法律法规体系。北京市的户外广告管理主要依据的是《北京市市容环境卫生条例》《北京市户外广告设置管理办法》《北京市牌匾标识设置管理规范》（试行）等相关文件，其中很多文件的制定时间比较早，没有与时俱进地进行修订与补充，且一些规定并不具体，缺乏指导性和操作性。
因此有必要对现有文件进行梳理，针对出现的一些重点、难点问题提出解决方案。尤其是目前北京市尚没有关于景观方面的法律，如何引导户外广告为城市景观锦上添花，也是需要考虑的一个课题。
（二）简化审批程序，保证有法必依
东京都的户外广告和牌匾标识的登记、内容审批等都由户外广告管理部门统一管理。北京市的户外广告和牌匾标识则由多个行政主管部门按照各自的职责进行监督管理。多头管理方式不利于提高工作效率，而且繁琐的审批手续也会助长违规户外广告和牌匾标识的滋生。因此要保证审批流程公开化、透明化，管理部门严格按照程序审批，广告从业者严格按照要求申报，申报通过后按照审批内容设置。
（三）加强执法力度，实现执法必严
东京都对户外广告会进行不定期的抽查，对不合规的户外广告要求整改或拆除。北京市也开展了户外广告的整治工作，取得了一定成效，但仍有一些户外广告未按市政府有关规定审批和未经批准擅自设置，影响市容景观，或者存在安全隐患问题等。应加强治理整顿户外广告的力度，对非法广告进行取缔，确保户外广告的规范设置，使首都户外广告规范、有序、健康发展。
（四）加大处罚力度，做到违法必究
东京都对违反户外广告条例等的各类行为均有明确的惩罚规定，通常情况下广告从业者出现严重违规行为后，将很难继续开展相关业务。北京市对非法户外广告也有一些处罚措施，但处罚力度不足以震慑违法企业，同时牌匾标识的设置完全依靠自觉行为，容易出现混乱状态。应研究针对不同程度的违法违规行为的具体处罚措施，提高不法广告的违法成本，让法律更有威慑力，维护好户外广告这个城市形象的视觉名片。
